Dans le cadre de la vie d'une nation on associe souvent un choix politique déterminant à une « voie ». Comme s'il s'agissait de tracer un itinéraire depuis une situation de départ vers une destination souhaitée. Cette association imagée provient peut-être d'un passé itinérant lorsque les groupes humains étaient volontiers nomades, en migration saisonnière vers des lieux de chasse, de pâture ou d'hivernage. Aujourd'hui les migrations sont plus rares mais on retrouve les mêmes réflexes ou processus lorsqu'il s'agit pour des voyageurs, des randonneurs de choisir un itinéraire, ou pour des alpinistes de gravir ensemble un nouveau sommet. C'est lorsque la préparation et l'estimation des difficultés ou la prise en compte des solutions alternatives sont optimales que l'objectif pourra être atteint dans les meilleurs conditions. Alors le projet commun trouve sa pleine réalisation et le résultat attendu est obtenu ; le succès salué, malgré tous les sacrifices, dans une liesse partagée.
Il est permit de penser que la civilisation repose sur ce volontarisme, cet idéalisme raisonné qui pousse les groupes humains à franchir les montagnes et tracer des chemins dans les vallées vers des contrées inconnues et lointaines. Ainsi la réussite d'un projet collectif exige la combinaison d'une part d'utopie et d'une part de prudence, c'est à dire de cohérence du raisonnement et de compétence due à l'expérience, pour maintenir la cohésion du groupe et avancer dans une bonne direction. Cet équilibre entre idéalisme et réalisme détermine le succès de toute entreprise commune. Tout projet politique devrait s'inspirer de cette démarche naturelle et devient alors évaluable point par point selon des critères évidents et facilement vérifiables.
Dans notre méthode d'évaluation nous proposons d'intégrer plusieurs domaines dont nous avons déjà esquissé les contenus dans le chapitre précédent.
Nous avions pris pour conclusion:
Dans ce chapitre nous allons dessiner une nouvelle grille d'analyse et déterminer les critères d'évaluation dans chacun de ces domaines ou dimensions d'un projet politique : idéologie, consensus, technique et légalité.
Dans chacun de ces domaines il s'agit de trouver l'essentiel ou plutôt la question déterminante qui nous permet de découvrir le ou les critères centraux. A partir d'un critère il sera plus facile de définir un optimum ou juste milieu et de signaler un abus ou un défaut, et donc d'évaluer un cas particulier à partir d'une règle générale ou standard.
Par exemple lorsqu'on prend le domaine de la légalité d'une mesure politique on peut se poser plusieurs questions : La mesure est elle-juste? Est-elle équitable, légale ou simplement opportune ? Nous découvrons, grâce a ces questions simples, trois critères : le critère d'équité, celui de légalité et celui d'opportunité. On voit bien que par rapport à la question centrale de la « justice » que le critère d'équité vient en premier : car lorsqu'une mesure est considérée comme « juste » c'est qu'elle est conforme en premier lieu aux principes de la morale et du droit naturel, que le sentiment de l'équité ou de l'égalité de traitement des parties sont respectés. Ensuite on voit que la mesure doit être considérée comme « légale » c'est à dire comme conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence. Enfin on voit que la mesure est susceptible de n'être qu'opportune c'est a dire soumise aux circonstances ou aux pressions de quelques particuliers bien placés et influents qui défendent leurs intérêts sans considérer la loi générale qui devrait aussi s'appliquer à eux mais dont ils prétendent se jouer par ruse ou par force.
Si doit être évaluée par ces critères au hasard - l'autorisation de travailler le dimanche - on ne peut dire qu'il s'agisse ni d'équité, ni d'un droit traditionnel mais une simple mesure d'opportunité dont la valeur sur le plan de la légalité est faible. Si on doit la noter on ne peut pas lui donner la meilleure note mais peut-être la note « médiocre » si elle est imposée par les circonstances économiques, voir « nulle » si la mesure n'est qu'un privilège pour quelques particuliers et un abus pour ceux qui doivent en supporter les conséquences. Et de fait elle divise l'opinion plutôt que de rassembler et apaiser les différents. Mais c'est une autre question puisqu'on s'intéresse alors ici au niveau de consensus.
Pour ce qui est de proposer un système de notation on peut se contenter pour l'instant d'identifier un optimum que l'on qualifiera comme « excellent », une moyenne comme « moyen », un niveau zéro comme « nul » et deux niveau intermédiaires comme « bon » et « médiocre ».
L'intérêt d'une telle évaluation est pluriel. Il sera plus simple d'analyser un projet politique ou une mesure gouvernementale dans ces différentes dimensions en superposant une grille d'analyse stable et un protocole d'évaluation fiable et facile d'accès.
Avec le bémol que l'évaluation d'une politique doit rester une approche « non-simpliste » de la complexité. Définir quatre grands domaines d'expertise peut paraître arbitraire et définitif. Le danger est de cloisonner ces sujets qui dans la réalité restent profondément imbriqués. Cette distinction n'est pas une volonté d'établir une classification abstraite ou de cloisonner mais de déjouer la confusion et « distinguer ce qui est distinguable » selon la formule d'Aristote.
L'intuition sur cette "division du travail" d'analyse politique a été quelque peu inspirée par l'analyse de Colin Powell (dans ses mémoires publiées en 1995) qui retrouvait comme constantes dans les unités militaires : « le chef visionnaire » charismatique mais lointain, « son adjoint technicien » intraitable et pointilleux et « l'aumônier » celui qui console avec bonhomie en accordant attention aux doutes et souffrances de chacun. L'image du chef visionnaire fait penser à la fonction sociale du théoricien qui vit d'abstractions et de discours théoriques. Le technicien fait penser à la fonction administrative de mise en oeuvre concrète de plans abstraits, de coordonner les hommes et les moyens matériels et financiers en vue d'un objectif réaliste selon des circonstances et un agenda précis. L'aumônier fait penser à la fonction démocratique de création du consensus, à la fois le discours de propagande dont le rôle est de rassembler, de persuader les esprits, mais aussi le cadre du pluralisme et de la liberté d'expression afin de créer un climat d'écoute, de négociation pluraliste. A ces trois fonctions sociales “de base” on peut ajouter « le juriste » ; l'autorité qui vérifie la cohérence légale, rappelle le respect des règles, des conventions et des droits applicables.
Toutefois le but d'une évaluation n'est pas tout entier dans la division en domaines d'expertise ou en catégories tels que Théorie - Praxis - Consensus - Légalité. Il est surtout de permettre, par le filtre des critères d'analyse, la mise à plat, le décodage, la clarification des intentions, des stratégies, des buts et des moyens afin de faire ressortir dans chaque domaine, à chaque étape les rapports Cout/Bénéfice, Avantage/Inconvénient, Efficacité/Risque sans lesquels il n'y a pas de véritable évaluation.
L'intérêt est pour chaque domaine d'envisager : si le niveau de risque pris n'est pas supérieur à l'avantage attendu ; si les prévisions ne s'écartent pas des résultats réels ; si l'expérience sociale envisagée suit un protocole d'application sérieux et fiable basé sur la raison et la bonne foi et non sur la fantaisie et la bêtise. Et ceci autant « a-priori » - avant expérience -, au cours de l'application d'un projet, qu'à l'issue « a-posteriori » pour définir un bilan global et tirer toutes les leçons positives ou négatives utiles pour l'avenir.
De plus une évaluation repose implicitement sur un modèle idéal de société dont il s'agit d'atteindre la nature et le rayonnement. Un modèle qui reste toujours à définir mais que l'on peut entrevoir comme une société à la fois harmonieuse mais dynamique, valorisante pour les membres qui la compose, à la fois prospère mais généreuse pour ceux qui ont besoin d'aide et d'assistance, une société réglée et policée mais libre et ouverte, à la fois respectueuse de ces membres mais aussi intégrée dans la communauté internationale et soucieuse de son impact sur son environnement naturel. Mais loin d'un idéalisme échevelé, la concrétisation d'un projet suppose l'appréciation correcte des contraintes, l'adaptation aux lois naturelles, sociales, économiques... qui forment une réalité qu'il faut prendre en compte avant d'en découvrir les cycles pervers ou vertueux, les moyens d'en modifier les paramètres selon un phénomène complexe d'interactions, les points d'appuis, les effets de leviers, etc. Et c'est le rôle d’un projet politique de valeur de définir une stratégie, de porter une méthodologie sur la base d'un diagnostic systémique cohérent, de permettre d'amorcer des processus, de mobiliser des ressources en vue de l'adaptation de la société et de remporter ce défi des contraintes. Réfléchir sur un projet politique c'est aussi bien, comme on le disait plus haut, fixer des objectifs à atteindre que de prendre en compte la complexité du réel et offrir des solutions adaptées à celle-ci. Partant de là évaluer la pertinence d'un projet politique c'est mesurer sa validité tant au niveau des objectifs proposés, son degré de réalisme dans prise en compte de la complexité et de la cohérence des solutions avancées, et enfin estimer dans un bilan prévisionnel si les ressources, selon les méthodes et stratégies mises en oeuvre, correspondent aux résultats attendus ou non.
L'enjeu d'une telle approche d'évaluation est important. On comprend bien que sur le plan de la théorie : la démonstration d'une hypothèse, la validation d'une doctrine s'appuie sur la logique et le bon sens commun. Sur le plan de l'application pratique et administrative : les organigrammes, la structure organisationnelle, les objectifs, les processus engagés, les programmes et les mesures adoptés, les rapports et les résultats chiffrés doivent être accessibles à tous. Cela fait partie des Droits de l'homme et du citoyen. Sur le plan du consensus le choix d'une politique doit rester clair, accessible, cohérent et approuvé par la majorité des citoyens. Enfin dans le domaine légal et juridique la loi est et restera l'expression de la volonté générale. Elle doit être approuvée par le peuple par référendum. Dans l'organisation du système judiciaire il est également important que les responsables soient soumis à la surveillance du public, que celui ci puisse désigner les magistrats, les assister et les soutenir dans leur mission. A tous ces niveaux un système d'évaluation simple et précis doit être disponible.
Pour compléter ce propos liminaire soulignons qu'il est surprenant de constater la pauvreté et le caractère lacunaire des études sur le sujet de l'évaluation des politiques publiques. Au milieu de cette friche intellectuelle il sera d'autant plus utile de faire référence au séminaire 2009-2010 « méthodes d’évaluation des politiques publiques » (1) qui fournit de nombreuses analyses et perspectives et donne cette définition : « L’évaluation constitue une aide à la décision stratégique et opérationnelle, dans un processus d’apprentissage collectif qui donne du sens à l’action et favorise le changement, en vue d’une amélioration continue de l’action publique. »
Cette étude, comme tant d'autres, garde pourtant un angle mort : la question de la cohérence théorique du projet politique. Or c'est justement par ce point aveugle du discours idéologique sous-jacent que nous aborderons notre sujet avant de nous intéresser à une méthode d'évaluation des autres domaines et de tenter de synthétiser cette approche par un tableau. Tout ceci pour tenter de répondre à notre question principale : comment juger de la valeur d'une politique ?
Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité
Rationalité et irrationalité
Tout projet politique, et même chacune de ses composantes, se base sur une théorie, sur un discours qui lui donne sa substance et sa justification. Il existe ainsi une théorie du droit, de l'économie, de la société, une doctrine dominante ou officielle qui oriente, met en perspective et éclaire le sens de l'action publique. Même l'art de la guerre repose sur une doctrine militaire, des principes dont il faut en permanence vérifier la validité et c'est le génie de certains d'en adapter ou renouveler les formules.
La grande réforme de la pensée occidentale (qui fait suite à la Réforme religieuse dans le mouvement de Renaissance dès la découverte du Nouveau Monde, le retour humaniste aux textes antiques, la remise en cause de l’institution pontificale) est réalisée dans cette mue hors de la doctrine scolastique vers la rationalité et le pragmatisme. Pour illustrer cette métamorphose on peut reprendre l’exemple de la Royal
Society britannique dans son effort d'évolution culturelle : dans “sa volonté d'établir la vérité dans le domaine scientifique sans recourir à l'autorité et en se fondant exclusivement sur l’expérience. Bien que cette intention paraisse de nos jours évidente, ces fondements philosophiques s'écartent radicalement de ceux que l’on observait par exemple dans la scolastique, où la vérité scientifique était fondée sur la logique déductive en accord avec la divine providence et avec l'appui des autorités anciennes, comme Aristote.” (2)
A partir de ce moment la recherche de la vérité devient le centre de gravité, l’objet du discours scientifique. Ainsi tout discours mérite d'être méthodiquement analysé - et remis en cause par une controverse dès qu’un paradoxe ou un argument d’autorité apparaît - pour en vérifier la validité dans tel domaine d’application. “L’étude d’une controverse scientifique permet d’ouvrir la « boîte noire » que tend à devenir tout contenu scientifique une fois construit et accepté.” (3)
Or à notre époque on croit devoir réagir aussi vite que l'information est donnée dans les médias, sans véritablement étudier les problèmes et sans considération de leur complexité.
C'est comme cela que l'on alimente en fonds publics des banques privées en faillite sans réserve ni condition ni objectif, ni coordination, que l'on fait dix lois sécuritaires pour chaque chien écrasé, que l’on discute de la bonne mine et des manières avenantes de tel responsable au lieu de détailler ses propositions ou son bilan, etc.
Le problème - le vrai cette fois ci - c'est qu'en ignorant la complexité et en zappant le temps de l'analyse et du débat contradictoire on aboutit à des réponses immédiates inadaptées voir disproportionnées qui sont en fait un vrai danger dans des systèmes lourds a forte inertie.
D'autant plus que l'on endort la vigilance, on court-circuite par “le fait accompli” les cycle longs d'analyse et de réaction et que l'on oublie les rapports les plus sérieux au fond des tiroirs sous le faux prétexte et l'illusion dramatique que "le problème est déjà réglé" !
Et lorsque sous le coup d'une nouvelle urgence on ira chercher ces rapports, on s'empressera d'appliquer les solutions qu'ils préconisent alors que les causes et les contextes ne seront plus les mêmes...
L’abus médiatique de la vulgarisation des théories scientifiques en sciences humaines notamment (économie, droit, histoire, éducation, etc.) conduit à un véritable simplisme anti-scientifique qui devient, par effet de répétition et de propagande, discours dominant et doctrine officielle. L’application institutionnelle de ces principes tronqués et déformés, avec la complicité des élites (4), ne peut que dégrader une situation déjà précaire et critique.
Théorie et Praxis - Hypothèse et expérience
Le discours logique hérité des philosophes grecs est d'abord un dialogue, un débat libre et argumenté entre interlocuteurs. Il fait appel à des propositions dont il s’agit de démontrer la pertinence par un raisonnement appuyé sur des arguments et des exemples. La conclusion la plus cohérente est mise en valeur et peut servir de base à d’autres propositions, d’autres hypothèses qui viennent relancer et enrichir le débat.
Une proposition est considéré comme valable à deux conditions : la non-contradiction interne (si A est égal à B et B égal à C, dire que A n'est pas égal à C est une contradiction logique interne) ; et la non-contradiction externe lorsque votre démonstration entre en conflit avec l'observation de la réalité. On peut donner ici l'exemple de la réfutation antique des thèses de Zenon d'Elée, - par la marche - en attendant la réfutation conceptuelle moderne par les séries infinies.
Ensuite lorsque - grâce au dialogue - une thèse à été placée face à ses contradictions internes ou externes par une ou plusieurs démonstrations... a moins de prétendre ne pas pouvoir suivre ces démonstrations, il n’est plus possible de soutenir cette thèse comme valide et faire comme si de rien n’était. A ce moment l’orateur soumis à ses contradictions n'est plus considéré comme un interlocuteur sérieux mais tout juste un propagandiste mal intentionné, un sophiste.
Le dialogue est une belle chose mais ne saurait être une fin en soi. Il engage aussi la remise en cause dramatique des préjugés et fausses certitudes que les interlocuteurs colportent.
Dans le discours théorique, inscrit dans tout projet politique, il convient de rechercher ces propositions principales et secondaires, d’étudier la chaîne du raisonnement, de détailler les arguments et les exemples proposés, pour vérifier qu’il ne contredit pas la logique ou les faits vérifiables. Dans ce cas il faut le dénoncer comme absurde et dangereux s’il venait à être mis en oeuvre.
Si les propositions sont acceptées et le projet expérimenté : il faut poursuivre cet effort d’analyse. Observer si les mesures prises sont réellement celles qui ont été évoquées, si le protocole mis en place ne comporte pas de biais de telle façon que le résultat attendu corresponde en fait à d’autres causes que celles prétendues, si l’effet obtenu par les mesures mises en place n’ait pas un impact imprévu, à plus long terme contraire à l’effet désiré ou aboutissant à une situation pire que celle qu’on prétendait corriger. Ce qui rendrait inutile, nuisible et condamnable tout le projet.
Critères d’évaluation
Ce que l’on attend d’un discours politique c’est qu’il soit cohérent et qu’il offre des solutions pratiques, utiles à un problème, adaptées à une situation de crise donnée. L’objectif étant de maintenir ou d’améliorer le cycle global des ressources du système social. Mais avant que cet objectif pratique ne soit atteint il est nécessaire que le projet d’y parvenir soit en lui-même cohérent et réaliste et qu’il ait ainsi la moindre chance de succès, ou du moins de donner un espoir d’y parvenir même à travers des difficultés et quelques échecs éventuels qui serviront de leçons.
La difficulté qui persiste c’est que les postulats théoriques sont souvent camouflés, non-dits ou implicites dans un projet politique. Le discours rationnel est alors escamoté et la démarche logique inscrite en filigrane ou tronquée. Dans ce cas on ne sait plus quels sont les postulats, les paradigmes de référence sur lesquels repose le projet. La démarche scientifique ainsi escamotée rend impossible le débat et l’analyse théorique directe et il faut deviner quelle est la thèse prise en compte, la démonstration dont on tient à démontrer la validité, selon quel protocole clair l’expérience sociale sera conduite. Partant de là comment savoir quels résultats sont réellement attendus, dans quel délais pourra t’on les vérifier et dresser un bilan établissant les conditions de validité de l’hypothèse initiale ?
En fait dans les tentatives de tracer le contour de l’évaluation des politique publiques ce chapitre sur le débat théorique et la validité des postulats initiaux est occulté et une impasse critique est faite sur ce sujet fondamental.
A ce stade nous pouvons établir une synthèse sur la question des critères et des indicateurs de rationalité.
Il y a au moins trois séries de questions pertinentes a poser pour évaluer la qualité du discours politique :
1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet est-elle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont t’elles prises en compte et réfutables ?
2. le discours est-il réaliste ? 2.1 Entre t-il en contradiction externe avec des faits ? 2.2 prend t-il en compte des faits concrets, les dynamiques et circonstances de l’environnement ? 2.3 fait il réference à des expériences antérieures ? 2.4 envisage t’on l’effet de synergie entre les différents programmes et mesures envisagés ? 2.5 offre t’il une description des effets attendus et des conditions de validité a priori ? 2.6 existe t’il un bilan prévisionnel couts/résultats ? 2.7 a t’on conduit une analyse d’impact à court, moyen, long terme sur l'équilibre et les ressources du système et son environnement ?
3. le discours est-il méthodique dans le sens d’une méthodologie sérieuse et vérifiable ? 3.1 Est-ce qu’il existe un protocole d’application de référence ? 3.2 Met-il en oeuvre un processus expérimental a petite échelle avant d'être généralisé ? 3.3 Les observations faites a petite échelles sont-elles de bonne foi, publiées et vérifiables ? 3.4 offre t-on un agenda de mise en oeuvre et des bilans d’étape pour surveiller l’évolution des indicateurs, paramètres et opérer des corrections en cours d’application du programme ? 3.5 les conditions de validité définies à priori sont-elles réunies a posteriori ? 3.6 A t-on désigné une commission de supervision interdisciplinaire dont l’indépendance est garantie ?
Évaluation de la formation du consensus et niveau de légitimité
Conscience collective, persuasion et calomnie
Pour avoir une chance de voir le jour et d'être mis en oeuvre tout projet politique doit obtenir l’approbation tacite ou explicite de la part active et consciente d’une population concernée. Il ne suffit pas de présenter un programme flambant neuf et tiré à quatre épingles pour susciter une adhésion enthousiaste. Il demeure nécessaire de bénéficier de relais dans l’opinion et persuader un grand nombre de personne avant qu’un projet participe aux représentations collectives : qu’il soit identifié comme une alternative crédible, responsable et positive et qu’il devienne une opinion majoritaire.
Des scientifiques du Social Cognitive NetWork Academic Research Center (SCNARC) se sont penchés sur la propagation des idées politiques et arrivent à quelques pistes intéressantes :
“Si une idée est partagée par moins de 10 % des individus d'une société, il n'y aura pas de progrès visible de cette opinion à travers les 90% restants ou alors dans un temps infiniment long. Une fois que l'idée atteint le seuil des 10 % nous avons alors "une explosion" de l'idée au sein de la société.” (5)
C’est dans ce but, afin de contrôler les informations et censurer ou interrompre les discours jugés dangereux que tout pouvoir économique ou politique cherche à s’assurer la maîtrise des réseaux de communication et placer des “leaders d’opinion” dans les conférences, les tables rondes ou maisons d’édition. Ces agents journalistes, politiciens ou autres ont pour fonction d’occuper le terrain par un discours formalisé et convenu dont les éléments de langage ont été décrits et balisés par avance. Accessoirement ils auraient pour tache d’interrompre les démonstrations alternatives par des interventions intempestives, des critiques virulentes ou des calomnies afin de jeter le discrédit. J. B. Rousseau en a fait cette poésie
« Messieurs, disait un fameux délateur / Aux courtisans de Philippe, son maître : / Quelque grossier qu’un mensonge puisse être, / Ne craignez rien, calomniez toujours. / Quand l’accusé confondrait vos discours, /
La plaie est faite ; et, quoiqu’il en guérisse, / On en verra du moins la cicatrice. »
Consensus et démantèlement
Le fameux “consensus de Washington” peut servir de “cas d'école” tant il cristallise les paradoxes de notre époque où les médias et les États-nations se retrouvent placés sous le contrôle d’une poignée d’agents manipulateurs au service d’intérêt financiers et politiques.
La théorie de John Williamson (6) qui s’inspire des thèses monétaristes de l’Ecole de Chicago se base sur l’idée que les Etats subissent une crise économique et un déficit budgétaire du fait de dépenses non maîtrisées et met en cause l’incompétence générale des administrateurs, la redistribution fiscale, une administration pléthorique et corrompue, le poids des entreprises nationales et des services publics, etc.
Ce qui le dérange en particulier c’est l'interventionnisme économique par la maîtrise des droits de douane, du contrôle des changes, la fixation des prix et du taux légal d’intérêt. C’est ce qui bloque selon lui tout l’avantage qu’il peut être retiré de la liberté commerciale, de la libre circulation des capitaux, de la fluctuation des taux d’intérêt et de la privatisation du domaine public.
Les avantages économiques et fiscaux qu’il envisage et laisse miroiter de ces réformes audacieuses sont tels que la Banque mondiale et le FMI ne jurent plus que par ce programme. Ces institutions soumettent désormais leur soutien financier et technique aux pays en difficultés à la condition prépondérante de l’application préalable et aveugle de ces mesures. C’est le point de départ du mouvement de “mondialisation”.
Ces institutions, pendant 20 ans sourdes aux controverses théoriques notamment celle de Cambridge démontrant le hiatus entre micro-économie et macro-économie, celles des John et James Galbraith, de Joseph Stiglitz ou des altermondialistes, se réveilleront peu à peu sous les coups de boutoir de la réalité. Celle d’une crise d’ampleur internationale causée par la déréglementation commerciale et financière et la paralysie des Etats liés par des traités absurdes. De toute urgence on appelle les Etats à intervenir pour restaurer “la confiance des marchés” et combler les pertes des agences financières privées. Agences qui, rappelons-le, étaient sensées assurer les fonctions d’auto-régulation ou “d’allocation optimale des ressources”. Celles-ci, ne pouvant plus espérer pouvoir honorer leurs créances pour le compte de richissimes clients du fait du ralentissement de l’économie réelle et de la proportion croissante de leurs débiteurs insolvables : elles s’approchent d’une banqueroute accélérée par une cascade en chaîne de leurs associées et par l’insolvabilité chronique et aggravée des Etats occidentaux.
Critères de consensus et de légitimité
Il y a dans ce cas du “consensus de Washington” tout ce qu’il faut éviter. Ce qu’il y a de moins consensuel, de moins légitime et de plus dangereux. Il s’agit de ce moment lorsqu’une clique de bureaucrates au ordre d’une oligarchie usurpe du pouvoir donc abuse de contrainte institutionnelle ; quelques auteurs ou officines de propagande dont on applique sans débat et sans réserve les propositions ; des critiques et des controverses qu’on élude et qu’on écarte sans ouvrir de débat ; des directeurs d’institutions à qui on laisse toute la liberté d’imposer leur conditions ; des Etats dont on exige une mise en “conformité” de leurs affaires intérieures sans condition, ni recours comme si une guerre était déclarée. In fine des populations qu’on laisse dans l’ignorance et devant le fait accompli car ni informées, ni consultées.
A contrario dans une société démocratique un consensus se construit par l'adhésion du plus grand nombre. Les critères de légitimité sont inscrits dans la doctrine de la souveraineté nationale et de la démocratie réelle :
1. un accés à l’information 1.1 liberté de presse, information indépendante et 1.2 système médiatique pluraliste offrant une information complète au public ;
2. un débat public, pluraliste et équilibré et mise en valeur des avantages et inconvénients de telle ou telle proposition;
3. une décision libre 3.1 le respect du droit international, notamment du droit des peuples a disposer d'eux-mêmes, de choisir sans ingérence et librement leur système politique et économique, et les principes de réciprocité et de coopération loyale dans leurs relations mutuelles.la soumission du ou des projets à un vote du pouvoir législatif et éventuellement référendaire ; 3.2 le droit de pétition et d’initiative référendaire pour un projet ou une réforme jugée nécessaire par l’opinion ; 3.3. la ratification des traités et des lois par le peuple.
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Évaluation du cadre administratif et niveau d’efficience
Après la phase de réflexion et l'émergence d’un consensus autour d’un choix politique vient le moment de la mise en oeuvre. Il s’agit toujours de “construire le référentiel de l’évaluation, en définissant les questions qui se posent et en retrouvant ou explicitant les objectifs initiaux”. Plus que jamais l’évaluation politique doit pouvoir s’appliquer au cadre administratif pour “offrir une aide à la décision stratégique et opérationnelle en vue d’une amélioration continue de l’action publique.” (1)
L’action politique orientée selon des objectifs spécifiques se trouve confrontée à plusieurs contraintes. Autour de ces objectifs ou missions publiques se mettent en place des organes chargées de gérer une stratégie propre en mobilisant des ressources afin créer une synergie permettant atteindre certains résultats attendus.
Exigences et objectifs
L’opinion publique émet un certain nombre d’exigences, à charge pour l’autorité publique d’y répondre selon ses compétences et ses moyens. Cependant l’initiative politique ne doit pas être ambitieuse au point de négliger les autres injonctions et objectifs simultanés d’une bonne administration.
L’exigence d’amélioration continue de l’action publique pose une question : comment évaluer une politique qui poserait en principe la réduction de compétence et du budget public ? On ne pourrait parler ici d’amélioration que si les services qui voient se réduire leurs ressources et leurs capacité d’intervention soient compensés par d’autres dispositifs non publics en mesure de répondre aux mêmes exigences. La concurrence entre services publics et non-publics met alors en cause la mission d’utilité publique et rend impossible de répondre à l’exigence commune ou d'amélioration de l’action politique. On peut dégager deux critères de base :
1. l’action ou la mesure politique correspond t’elle à l’exigence d’utilité commune ou est elle contraire à ce principe pour favoriser des intérêts particuliers ?
2. l’action ou la mesure prise réalise t’elle une amélioration continue de l’action publique ou serait-il plutot préférable de maintenir le dispositif antérieur ?
L’objectif principal de l’administration est de prendre en compte l’exigence du public, de s’informer sur les besoins et les ressources et de réduire par la mise en oeuvre des ressources disponibles l’écart constaté entre la situation critique et la situation de sécurité ou d’équilibre optimal projeté. L’évaluation de la stratégie administrative doit passer par l’analyse de l'efficacité à chaque étape de la réalisation de ces missions.
Saine administration ou bureaucratie
Sur le plan de l’organisation administrative il est possible d’établir un ordre de priorité entre les missions publiques. Il est aussi possible de les différencier selon une classification fonctionnelle : comme les missions de service public primordiales telles la santé publique, la sécurité alimentaire, le logement, l’éducation, etc. ; les missions de ressources concernant l’organisation économique par la mise en valeur du potentiel de développement, la fiscalité qui dépend directement de cette valorisation de l’activité humaine, technique, commerciale, financière, etc. ; les missions institutionnelles de sécurité concernant la défense nationale, la sécurité intérieure, la protection civile et maîtrise des risques, etc. ; les missions de relations internationales diplomatie et commerce extérieur selon le principe de réciprocité et de coopération ; et enfin une fonction essentielle mais souvent peu développée de coordination. Chaque action ou programme mis en oeuvre se doit d’intégrer le dispositif administratif sans causer d’interférence dans les autres programmes actifs mais au contraire de créer un effet de synergie qui démultiplie l’effet global de l’action publique. Un dispositif de veille doit également assurer une lutte permanente et rigoureuse contre les abus et la corruption.
Pour gérer cette complexité il est utile d’utiliser les outils de l’analyse systémique : constater que l’action publique consiste premièrement à contrôler, identifier, puis ensuite réguler les flux en entrée et sortie du système et sous-systèmes en stimulant par effet de levier les dynamismes favorables propres à chaque ensemble.
Il ne faut cependant pas négliger la question de l’équilibre optimal de l’organisation administrative. Un dispositif laxiste serait inutilement coûteux et sévèrement contesté pour son inefficience mais une administration tatillonne et formaliste étoufferait les meilleures initiatives et amènerait une paralysie progressive et un rejet populaire d’un système jugé oppressif. La troisieme dynastie d’Ur (-2100 av JC) donne l’exemple d’une bureaucratie tatillonne qui s'écroule sous le poids de sa propre gravité.
De même la question de la réactivité et de la diligence de l’organisation reste pertinente. Et pour l’application exécutive, des mesures les plus simples aux programmes ou plans les plus complexes, la question du temps de réponse à la fois de la monté des informations, de l’élaboration d’une réponse, de l’application de celle-ci et de l’évaluation de l’impact spécifique laisse entrevoir un progrès potentiel infini.
Structure et fonction
Pour mesurer la valeur d’une bonne politique au niveau de l’administration il faut peut être soulever une ambiguïté : est-on en train d’évaluer un programme spécifique ou l’organisation administrative en elle-même ? C’est une question essentielle : entre structure et fonction laquelle vient en premier ? L’administration en tant qu’organe permet de générer des processus et d’assurer une mission. Donc il est évident que l’amplitude et la pertinence de son action dépend de son organisation, de la qualité, formation initiale ou continue et recrutement des administrateurs, de sa compétence comme aptitude mais aussi cadre juridique et plus loin image et légitimité sociale. Mais de sa fonction dépend aussi sa structure organisationnelle puisqu’elle est aussi le fruit, la résultante d’une adaptation historique et sociologique qu’on ne peut pas négliger ou ignorer : une structure traditionnelle, des règlements ou des procédures fossilisés rendront d’autant plus difficile la mise en oeuvre d’un programme novateur. C’est a ce titre qu’il est aussi intéressant de mesurer la capacité de l’administration de s’adapter à sa fonction et d’améliorer sa capacité d’intervention.
La diversité des objectifs et fonctions de l’administration exige une analyse étroite, une évaluation poussée de sa capacité d’intervention, du dispositif organisationnel. Par ce biais on peut évaluer non plus seulement l’écart entre l’injonction politique qui fixe un objectif et les résultats atteints mais aussi la pertinence du dispositif au regard de sa capacité structurelle à remplir sa mission. Il ne suffit pas de demander au charpentier de réparer le toit et de se fier à sa bonne volonté pour achever les travaux dans les délais mais de contrôler qu’il dispose bien de la compétence technique spécifique, d’un contrat descriptif et chiffré, d’une garantie de recours responsable, d’un plan, d’un agenda, des outils et des moyens matériels concrets pour parvenir à ce résultat attendu.
Le premier point de contrôle organisationnel est celui du modèle conceptuel de l’organisation. L’organe administratif est t’il construit en forme de pyramide-forteresse ou de réseau-modulaire ? C’est à dire quels sont les éléments déterminants qui permettent de décrire son mode d’intervention le plus usuel. C’est décrire d’une façon factuelle les liens juridiques de subordination par rapport aux autres pouvoirs et autorités. Quel est le rapport d’une autorité administrative à une autre, au pouvoir législatif, au pouvoir judiciaire, aux exigences de la population ? Sera-t-elle un instrument fiable d’application du projet politique, d’une loi votée qu’elle doit synthétiser en ordonnance, décret d’application, circulaires, mesures d’ajustement et normes techniques, etc. ? Saura-t’elle conduire ses missions ordinaires de maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans le respect des droits politiques et civils, des autonomies régionales ou locales, des injonctions des autorités de tutelle, des contrôleurs de légalité et des juges en cas de recours ?
Nous venons de soulever plusieurs questions. La premiere serait l’évaluation du pouvoir d’ordonnance lui-même qui est le noyau dur de l’administration. On sait que le régime d’ordonnance est la base des systèmes dictatoriaux : il est une puissance arbitraire, d’oppression potentielle extrêmement vive qui mérite d’être sévèrement limitée et soumis au contrôle impératif des autres pouvoirs sous peine de n’être qu’une source de tyrannie. Cette capacité d’action publique ne devrait servir qu’aux fins d’utilité publique et ne servir qu’en cas de situation critique, comme mesure d’interdiction ou de garde-fou contre un danger imminent et réel ou manoeuvre d’évitement de situation critique en tant que disposition normative. Deuxièmement ce pouvoir d’ordonnance et de réglementation doit pouvoir être motivé sur la base d’une expertise du risque. C’est à dire qu’une décision administrative doit se baser et trouver une motivation dans un rapport d’expertise technique comportant une analyse à la fois des besoins réels de la population, du résultat à atteindre et les circonstances factuelles afin d’adaptation des mesures réglementaires et coercitives avec ce résultat optimal en minimisant toujours d’avantage les dommages collatéraux et les atteintes aux droits. Troisièmement, l’action publique doit réaliser pour atteindre ses objectifs une mobilisation optimale des ressources. Elle dispose de ses ressources propres, d’une capacité de mobilisation générale des ressources humaines et matérielles ainsi qu’une capacité de réquisition fiscale à la fois sur les ressources et les patrimoines des ressortissants ou par le biais de l’expropriation d’utilité publique indemnisée ou confiscatoire lorsque les circonstances l’imposent. Enfin l’administration pour assurer la permanence de l’Etat, la prévalence du principe d’utilité publique et la continuité de son action doit pouvoir adopter une structure modulaire à tous les niveaux de son domaine d’intervention, du national au régional et local. Cette structure en réseau n’est pas contradictoire avec les conditions d’une autonomie régionale et locale lorsque les liens de l’utilité publique, des missions et objectifs et la coopération des autorités régionales et locale sont requis par la loi. Ainsi le simple contrôle de légalité permet l’association des pouvoirs autonomes et la coordinations des moyens disponibles quand leur adhésion au projet politique mis en oeuvre est assurée en amont par leur participation aux dispositifs législatifs, ainsi que ceux de péréquation fiscale et de coordination administrative au niveau supérieur.
Il s’agit maintenant de transcrire ces notions et problématiques en critères d’évaluation et en indicateurs fiables et directement observables contribuants à l’excellence de l’action administrative.
Critères d’efficience administrative
L’évaluation de l’action publique est aussi une évaluation de la capacité de l’administration publique à répondre aux injonctions de l’opinion et à résoudre à terme les crises. Elle est par là autant une analyse de la capacité du dispositif administratif à réaliser ses missions d’ordre et de service public tant par ses compétences, son organisation et ses procédures qu’une analyse des programmes mis en oeuvre selon une optique pragmatique et selon son aptitude au contrôle et à la mobilisation optimum des ressources selon le critère prévalent d’utilité publique.
Comme nous le soulignions plus haut cette mise en oeuvre doit être transparente et non opaque selon des techniques fiables et vérifiables, avec un savoir faire qui vise l'excellence selon une économie des moyens pour une efficacité optimale et un niveau minimum de risque. La gestion du risque systémique nécessite un diagnostic organisationnel au niveau de la définition de la mission et de la convergence des visions et valeurs ; au niveau du réalisme de la planification par objectifs précis et mesurables ; au niveau de l'adaptabilité des structures et programmes ; au niveau de la gestion des ressources disponibles. L'organisation dispose-t'elle des ressources humaines, matérielles, financières, techniques adéquates pour atteindre les objectifs? Sont-elles utilisées à bon escient?
Nous tenterons de dégager ces critères d’efficience de l'administration publique selon quatre axes :
1. La conception juridique de l’Etat est-elle adaptée à sa mission de service public ? 1.1 Les principes d’utilité commune et d’institution du domaine public sont-ils clairement définis et respectés ? 1.2 La réglementation sur les prérogatives de puissance publique est elle déficiente du fait de la prédominance d’intérêts et privilèges particuliers ou abusive par faiblesse des moyens de recours disponible ?
2. La capacité d’organisation interne de l’administration et externe de la société est elle suffisante ? 2.1 La mobilisation des ressources est-elle planifiée, actualisée par des scénarios d’exercice, réaliste et reconnue ? 2.2 Le recrutement et la formation des administrateurs publics sont t-ils satisfaisants et permettent t-ils la stimulation de l’éducation publique de haut niveau en science humaine et scientifique ? 2.3 La fiscalité permet-elle de mobiliser les ressources financières utilement ?
3. Les programmes publics sont t-ils efficaces ? 3.1 l’administration permet elle à la fois la prise en compte des exigences de l’opinion et l’identification des problématiques ? 3.2 Les missions courantes de l’administration (sécurité, défense, fiscalité, etc.) sont elles assumées ? 3.3 Les programmes de services publics sont t-ils suffisamment développés et améliorés en fonction des besoins reconnus et des objectifs fixés ? 3.4 L’intervention dans les processus economiques et sociaux est telle satisfaisante ?
4. La fonction de supervision est elle active ? 4.1 La coordination des missions et des programmes permet-elle la synergie des moyens ? 4.2 La régulation des flux par le controle des ressources, l’arbitrage des priorités, la vérification des processus, la durée de latence entre prise en compte, expertise et réponse est elle optimale ? 4.3 Un programme de lutte contre la corruption et la mise en responsabilité des administrateurs sont-ils rigoureux et dissuasifs ? 4.4 La délégation des compétences est elle efficace, la participation des autorités subordonnées et des ayants-droits est t-elle satisfaisante, un contrôle de légalité est-il appliqué ? 4.5 La sûreté de fonctionnement (marge de sécurité et redondance du dispositif) ou la gestion du risque (évaluation globale) est-elle prise en compte et active ? 4.6 L’indépendance des enquetes publiques et des organismes d’évaluation est-elle respectée ? 4.7 Un dialogue de bonne foi avec les institutions et le public et le libre accès aux rapports d’expertise et aux documents publics sont t’ils garantis ?
Évaluation du cadre juridique et niveau de légalité
Privilège et réforme
Il est fréquent de sous-estimer le domaine juridique. Il est vrai qu'à notre époque l'inflation législative et des procédures judiciaires ne peut qu'apporter la confusion et une mauvaise image du droit. Depuis longtemps on appelle les juristes « les suppots de la chicane » et la réputation de mythomanes et de bavards inconséquents des avocats affairistes ou politiciens les précède de loin.
Toutefois il n'y a pas de bon chef d'Etat sans bon législateur. Toute société dispose d'un corpus juridique, de lois et de traditions qui exprime un système de représentation et de pratiques. Ces hommes soucieux du bien public disposent souvent d'une solide culture juridique qui leur donne le moyen technique de réaliser leurs projets.
Mais ce qui est plus intéressant c'est qu'il n'y a pas de renouvellement de la société sans renouvellement du droit. C'est par exemple le Code d'Hammurabi des Mésopotamiens du 3ieme millénaire av. J-C. On l'a vu dans l'empire de Qin c'est la nouvelle école de juristes qui impose une réorganisation drastique de la société au cours du Vieme siecle av. JC. L'Occident médiéval dispose du Code Justinien et du droit canon qui justifie l'accumulation patrimoniale héréditaire des féodaux et l'intolérance religieuse. Après la révolution française c'est le nouveau code civil et la théorie des obligations qui instaurent une société marchande et industrielle basée sur le crédit et la rente en opposition au système des chartes, corporations, compagnies, manufactures et autres privilèges de l’Ancien Régime.
Ce qui est contestable c'est que le droit soit l'outil de domination d'une minorité d'accapareurs. Un moyen qui leur permette de garantir et de perpétuer une organisation sociale qui favorise leurs intérêts. Ceux d'une classe d'érudits, de notables qui excellent dans l'utilisation des procédures et des discours plus ou moins spécieux dans la langue sibylline des tribunaux pour justifier la spoliation et la discrimination sociale. Rousseau le dénonce car une telle distorsion annule tout l'intérêt du contrat social : «au lieu de détruire l'égalité naturelle, le pacte fondamental substitue au contraire une égalité morale et légitime à ce que la nature avait pu mettre d'inégalité physique entre les hommes, et que, pouvant être inégaux en force ou en génie, ils deviennent tous égaux par convention et de droit.
Sous les mauvais gouvernements cette égalité n'est qu'apparente et illusoire, elle ne sert qu'à maintenir le pauvre dans sa misère et le riche dans son usurpation. Dans le fait les lois sont toujours utiles à ceux qui possèdent et nuisibles à ceux qui n'ont rien. » (7)
A contrario dire que le droit est pour les riches, c'est faire un mauvais procès car en vérité le droit n'est qu'un instrument ; le support neutre de représentations, un outil de formulation d'un statu quo particulier.
Il convient de relativiser la notion de droit puisque dans certaines sociétés, en Chine par exemple, « des règles existent mais le droit est considéré comme un anomalie. Les conflits devant être réglés par le calme et la collaboration plutôt que par la dispute. » (8)
Ceci dit si le droit doit être vu comme un outil neutre fixant les règles du jeu social, il faut aller plus loin. Qui fixe ces règles ? Sont-elles simples (« clair comme de l'eau de roche » disait Justinien), justes et utiles (selon la formule de Cicéron) ou sinon peuvent-elles être réévaluées et améliorées ?
Législateur et volonté populaire
Plusieurs doctrines s'affrontent pour désigner le législateur. Pour les royalistes ou les théoriciens du droit divin il s'agit d'attendre la venue d'un homme providentiel, pour les partisans de l'oligarchie la doctrine de la représentation permet aux députés et autres sénateurs de faire la loi « au nom du Peuple ». Pour Rousseau et les démocrates c'est le peuple qui doit choisir directement sa loi par le moyen des droits politiques arrachés au despotisme ou à la barbarie (liberté d'expression et de pétition, initiative populaire, référendum, etc.). Ce qui n’est ratifié ou amendé par le peuple n'aura pas force de loi.
Une histoire amusante et certainement vraie, permet d' illustrer ce propos. Un jeune instituteur était attendu dans une localité isolée de l'ouest des États-unis. Les mauvais garçons de l'école s'étaient promis de rendre la vie impossible au « blanc-bec », de lui coller une bonne correction avant de le faire fuir le comté. Le premier jour de classe rendit ce projet impossible. Aux premières provocations, le professeur se retourne et pose une question : Voulez-vous donnez un règlement à cette classe ? Voulez vous donner la liste des choses qui y seront interdites et les punitions pour chacune ? Monsieur! Arriver en retard, Six coups de bâton ! Faire du bruit et déranger ses camarades, Huit coups de bâton ! Voler le déjeuner d'un camarade, Douze coups de bâton ! Etc. Il se met en place instantanément et spontanément un code de vie en commun, un code pénal démocratique dont les plus rebelles se font aussitôt les plus extrêmes et farouches défenseurs.
Qui sont ici les vrais législateurs ? Le jeune professeur qui se contente de poser la question décisive et de noter au tableau ce qu'il entend ? Les élèves qui en imposent le plus et qui parlent le plus fort ? Ou l'ensemble de la communauté scolaire, même la partie discrète qui se contente d'écouter et d'approuver en silence les règles, de voter à la main levée le nouveau règlement ?
Le rôle de ces législateurs - au niveau de l’institution législative, des relais politiques, syndicaux, associatifs ou de l’expression populaire par pétition et référendum - est de catalyser, de révéler des polarités naturelles, de clarifier ces notions diffuses de justice et d'utilité sociale. Il s'agit d'une création collective qui permette éventuellement de concilier à la fois l'autonomie et la responsabilité, l'ordre social, sous le signe du devoir, recherché par les conservateurs et la reconnaissance des droits individuels réclamés par les libéraux.
Critères de légalité
Le projet politique doit s’insérer dans le cadre juridique et légal existant. Pour parfaire cette intégration il n’est pas superflu de s’interroger sur la philosophie et l’histoire du droit, sur la nature de la norme légale, sur le dispositif juridique et l’organisation des services de justice sociale, civile, administrative ou pénale. Chaque réforme politique devrait contribuer à une amélioration de la perception et de l’application des principes fondamentaux de la légalité.
Au niveau de chaque projet ou programme politique une évaluation du rapport à la légalité et à la justice doit être opérée. Il ne s’agit pas simplement de renforcer l’effet coercitif d’une disposition nouvelle, d’une mesure légale afin d’en assurer le respect et l’efficacité, mais avant tout d’en estimer le rapport de cohérence avec tout un ensemble de valeurs sociales et une hiérarchie légitime des droits politiques. Ceci dans le but de réaliser à la fois l’autonomie et la liberté humaine mais aussi de garantir la pérennité de l’organisation sociale selon le principe prévalent d’utilité publique.
De facon classique on présente le droit en partant des notions les plus morales aux plus pratiques.
De la théorie du droit naturel à la jurisprudence ordinaire, de la souveraineté nationale aux droits de l’individu on a établit une classification didactique des normes. Est-il possible d’en analyser les principes juridiques pour mettre en perspective les points clés et les critères déterminants en vue de l’évaluation directe d’un dispositif ?
En introduction nous avions pris l’exemple de l’évaluation sur le plan de la légalité d’une mesure quelconque - c’est à dire la traduction en terme juridique d’un projet, programme politique - pour illustrer notre démarche. Reprenons-le pour fixer une première série de critères et voyons ensuite s’il n’est pas possible de poursuivre en affinant l’analyse.
1. La mesure est elle juste? 1.1 Est-elle équitable, conforme aux principes de la morale et du droit naturel, le sentiment de l'équité ou l'égalité de traitement des parties sont respectés. 1.2 légale, conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence 1.3 simplement opportune, soumise aux circonstances 1.4 crée un privilège, une dérogation au droit commun applicable et répond à l’exigence une categorie d’intérêt.
2. La mesure est elle acceptable ? 2.1 conforme au principe de la souveraineté nationale dans le cadre du droit des peuple à l’ indépendance et à la liberté de l’organisation politique 2.2 intégré aux principes juridiques internationaux de non-ingérence dans les affaires étrangères, réciprocité et coopération loyale 2.3 conforme au principe de l’utilité publique 2.4 respecte les droits politiques démocratiques 2.5 découle du fonctionnement régulier des institutions 2.6 ne crée pas d’interférence avec une autre institution ou disposition légale ou sinon assorti d’un dispositif de résolution des conflits de compétence et droit de recours ou d’arbitrage 2.8 prise en compte en temps utile par les institutions judiciaires, les magistrats et les administrateurs 2.9 assortie d’une sanction proportionnée en cas d’infraction 2.10 reconnue par sa clarté, sa facilité d’accès et acceptée par la société 2.11 ne cause pas de trouble grave à l’ordre public 2.12 contribue utilement au progrès des moeurs, des sciences et des arts. 2.13 la mesure prévoit un financement adapté pour sa mise en place et assure un fond de garantie en cas d’ouverture justifiée d’un droit d’indemnisation.
Tableau d’évaluation globale
A ce stade de notre reflexion nous pouvons déjà dessiner notre nouvelle grille d’analyse.
Ce tableau d’évaluation présente les quatre domaines principaux que nous venons de détailler.
Par souci de concision chaque terme correspondent aux différents points que nous avons étudier. Ainsi le terme cohérence désigne - dans le domaine Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité - la premiere série de questions que nous avons posé. A savoir : 1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet est-elle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont t’elles prises en compte et réfutables ?
Il est posibble de noter ces questions de 1 à 5 selon la possibilité d'identifier un optimum que l'on qualifiera comme « excellent », une moyenne comme « moyen », un niveau zéro comme « nul » et deux niveau intermédiaires comme « bon » et « médiocre ».
La note moyenne a cette serie de question sera désignée comme la note du critère de cohérence
R1. La note globale du niveau de rationalité d’un programme ou mesure politique sera désignée par R.
La notation globale selon cette méthode sera inscrite sous la forme R/C/E/L.
Soit pour une évaluation quelconque par la notation 3/2/2/1.
Nous disposons ainsi d’une échelle d’évaluation qui ne demande qu’à être améliorée. A nous de tester cette méthode, analyser et noter les projets ou programmes politiques qui se présentent à notre conaissance pour vérifier qu’ils atteignent ou non la note requise d’un minimum de crédibilité et de pertinence.
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(1) « méthodes d’évaluation des politiques publiques » actes du séminaire 2009-2010. (publication 6 mai 2011) http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/method_eval_polit_publiq.pdf
( 2) http://fr.wikipedia.org/wiki/Royal_Society
(3) http://fr.wikipedia.org/wiki/Controverse
(4 ) La stricte soumission des élites à incompetence et aux conventions hiérarchiques abusives est en cause. L’obligation de réserve devrait se doubler d’un droit d'exprimer des réserves et opinions divergeantes dans cette situation aussi bien à l'académie que dans les cabinets. Ici un cadre pluraliste et interdisciplinaire est nécessaire.
(7) Rousseau 1762 Du Contrat social
(8) Wikipedia « Histoire du droit » http://fr.wikipedia.org/wiki/Histoire_du_droit
Il est permit de penser que la civilisation repose sur ce volontarisme, cet idéalisme raisonné qui pousse les groupes humains à franchir les montagnes et tracer des chemins dans les vallées vers des contrées inconnues et lointaines. Ainsi la réussite d'un projet collectif exige la combinaison d'une part d'utopie et d'une part de prudence, c'est à dire de cohérence du raisonnement et de compétence due à l'expérience, pour maintenir la cohésion du groupe et avancer dans une bonne direction. Cet équilibre entre idéalisme et réalisme détermine le succès de toute entreprise commune. Tout projet politique devrait s'inspirer de cette démarche naturelle et devient alors évaluable point par point selon des critères évidents et facilement vérifiables.
Dans notre méthode d'évaluation nous proposons d'intégrer plusieurs domaines dont nous avons déjà esquissé les contenus dans le chapitre précédent.
Nous avions pris pour conclusion:
- qu'une politique peut être évaluée correctement et précisément en ce qu'elle est raisonnable, que la raison naturelle et la logique en détermine les principes ;
- que son choix doit faire appel au débat public, au libre choix et consentement de tous ou à défaut à un consensus d'une large majorité des membres de la société ;
- que sa mise en oeuvre doit être transparente et non opaque selon des techniques fiables et vérifiables, avec un savoir faire qui vise l'excellence selon une économie des moyens pour une efficacité optimale et un niveau minimum de risque ;
- une bonne politique ne peut se départir d'un cadre juridique et légal acceptable et légitime.
Dans ce chapitre nous allons dessiner une nouvelle grille d'analyse et déterminer les critères d'évaluation dans chacun de ces domaines ou dimensions d'un projet politique : idéologie, consensus, technique et légalité.
Dans chacun de ces domaines il s'agit de trouver l'essentiel ou plutôt la question déterminante qui nous permet de découvrir le ou les critères centraux. A partir d'un critère il sera plus facile de définir un optimum ou juste milieu et de signaler un abus ou un défaut, et donc d'évaluer un cas particulier à partir d'une règle générale ou standard.
Par exemple lorsqu'on prend le domaine de la légalité d'une mesure politique on peut se poser plusieurs questions : La mesure est elle-juste? Est-elle équitable, légale ou simplement opportune ? Nous découvrons, grâce a ces questions simples, trois critères : le critère d'équité, celui de légalité et celui d'opportunité. On voit bien que par rapport à la question centrale de la « justice » que le critère d'équité vient en premier : car lorsqu'une mesure est considérée comme « juste » c'est qu'elle est conforme en premier lieu aux principes de la morale et du droit naturel, que le sentiment de l'équité ou de l'égalité de traitement des parties sont respectés. Ensuite on voit que la mesure doit être considérée comme « légale » c'est à dire comme conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence. Enfin on voit que la mesure est susceptible de n'être qu'opportune c'est a dire soumise aux circonstances ou aux pressions de quelques particuliers bien placés et influents qui défendent leurs intérêts sans considérer la loi générale qui devrait aussi s'appliquer à eux mais dont ils prétendent se jouer par ruse ou par force.
Si doit être évaluée par ces critères au hasard - l'autorisation de travailler le dimanche - on ne peut dire qu'il s'agisse ni d'équité, ni d'un droit traditionnel mais une simple mesure d'opportunité dont la valeur sur le plan de la légalité est faible. Si on doit la noter on ne peut pas lui donner la meilleure note mais peut-être la note « médiocre » si elle est imposée par les circonstances économiques, voir « nulle » si la mesure n'est qu'un privilège pour quelques particuliers et un abus pour ceux qui doivent en supporter les conséquences. Et de fait elle divise l'opinion plutôt que de rassembler et apaiser les différents. Mais c'est une autre question puisqu'on s'intéresse alors ici au niveau de consensus.
Pour ce qui est de proposer un système de notation on peut se contenter pour l'instant d'identifier un optimum que l'on qualifiera comme « excellent », une moyenne comme « moyen », un niveau zéro comme « nul » et deux niveau intermédiaires comme « bon » et « médiocre ».
L'intérêt d'une telle évaluation est pluriel. Il sera plus simple d'analyser un projet politique ou une mesure gouvernementale dans ces différentes dimensions en superposant une grille d'analyse stable et un protocole d'évaluation fiable et facile d'accès.
Avec le bémol que l'évaluation d'une politique doit rester une approche « non-simpliste » de la complexité. Définir quatre grands domaines d'expertise peut paraître arbitraire et définitif. Le danger est de cloisonner ces sujets qui dans la réalité restent profondément imbriqués. Cette distinction n'est pas une volonté d'établir une classification abstraite ou de cloisonner mais de déjouer la confusion et « distinguer ce qui est distinguable » selon la formule d'Aristote.
L'intuition sur cette "division du travail" d'analyse politique a été quelque peu inspirée par l'analyse de Colin Powell (dans ses mémoires publiées en 1995) qui retrouvait comme constantes dans les unités militaires : « le chef visionnaire » charismatique mais lointain, « son adjoint technicien » intraitable et pointilleux et « l'aumônier » celui qui console avec bonhomie en accordant attention aux doutes et souffrances de chacun. L'image du chef visionnaire fait penser à la fonction sociale du théoricien qui vit d'abstractions et de discours théoriques. Le technicien fait penser à la fonction administrative de mise en oeuvre concrète de plans abstraits, de coordonner les hommes et les moyens matériels et financiers en vue d'un objectif réaliste selon des circonstances et un agenda précis. L'aumônier fait penser à la fonction démocratique de création du consensus, à la fois le discours de propagande dont le rôle est de rassembler, de persuader les esprits, mais aussi le cadre du pluralisme et de la liberté d'expression afin de créer un climat d'écoute, de négociation pluraliste. A ces trois fonctions sociales “de base” on peut ajouter « le juriste » ; l'autorité qui vérifie la cohérence légale, rappelle le respect des règles, des conventions et des droits applicables.
Toutefois le but d'une évaluation n'est pas tout entier dans la division en domaines d'expertise ou en catégories tels que Théorie - Praxis - Consensus - Légalité. Il est surtout de permettre, par le filtre des critères d'analyse, la mise à plat, le décodage, la clarification des intentions, des stratégies, des buts et des moyens afin de faire ressortir dans chaque domaine, à chaque étape les rapports Cout/Bénéfice, Avantage/Inconvénient, Efficacité/Risque sans lesquels il n'y a pas de véritable évaluation.
L'intérêt est pour chaque domaine d'envisager : si le niveau de risque pris n'est pas supérieur à l'avantage attendu ; si les prévisions ne s'écartent pas des résultats réels ; si l'expérience sociale envisagée suit un protocole d'application sérieux et fiable basé sur la raison et la bonne foi et non sur la fantaisie et la bêtise. Et ceci autant « a-priori » - avant expérience -, au cours de l'application d'un projet, qu'à l'issue « a-posteriori » pour définir un bilan global et tirer toutes les leçons positives ou négatives utiles pour l'avenir.
De plus une évaluation repose implicitement sur un modèle idéal de société dont il s'agit d'atteindre la nature et le rayonnement. Un modèle qui reste toujours à définir mais que l'on peut entrevoir comme une société à la fois harmonieuse mais dynamique, valorisante pour les membres qui la compose, à la fois prospère mais généreuse pour ceux qui ont besoin d'aide et d'assistance, une société réglée et policée mais libre et ouverte, à la fois respectueuse de ces membres mais aussi intégrée dans la communauté internationale et soucieuse de son impact sur son environnement naturel. Mais loin d'un idéalisme échevelé, la concrétisation d'un projet suppose l'appréciation correcte des contraintes, l'adaptation aux lois naturelles, sociales, économiques... qui forment une réalité qu'il faut prendre en compte avant d'en découvrir les cycles pervers ou vertueux, les moyens d'en modifier les paramètres selon un phénomène complexe d'interactions, les points d'appuis, les effets de leviers, etc. Et c'est le rôle d’un projet politique de valeur de définir une stratégie, de porter une méthodologie sur la base d'un diagnostic systémique cohérent, de permettre d'amorcer des processus, de mobiliser des ressources en vue de l'adaptation de la société et de remporter ce défi des contraintes. Réfléchir sur un projet politique c'est aussi bien, comme on le disait plus haut, fixer des objectifs à atteindre que de prendre en compte la complexité du réel et offrir des solutions adaptées à celle-ci. Partant de là évaluer la pertinence d'un projet politique c'est mesurer sa validité tant au niveau des objectifs proposés, son degré de réalisme dans prise en compte de la complexité et de la cohérence des solutions avancées, et enfin estimer dans un bilan prévisionnel si les ressources, selon les méthodes et stratégies mises en oeuvre, correspondent aux résultats attendus ou non.
L'enjeu d'une telle approche d'évaluation est important. On comprend bien que sur le plan de la théorie : la démonstration d'une hypothèse, la validation d'une doctrine s'appuie sur la logique et le bon sens commun. Sur le plan de l'application pratique et administrative : les organigrammes, la structure organisationnelle, les objectifs, les processus engagés, les programmes et les mesures adoptés, les rapports et les résultats chiffrés doivent être accessibles à tous. Cela fait partie des Droits de l'homme et du citoyen. Sur le plan du consensus le choix d'une politique doit rester clair, accessible, cohérent et approuvé par la majorité des citoyens. Enfin dans le domaine légal et juridique la loi est et restera l'expression de la volonté générale. Elle doit être approuvée par le peuple par référendum. Dans l'organisation du système judiciaire il est également important que les responsables soient soumis à la surveillance du public, que celui ci puisse désigner les magistrats, les assister et les soutenir dans leur mission. A tous ces niveaux un système d'évaluation simple et précis doit être disponible.
Pour compléter ce propos liminaire soulignons qu'il est surprenant de constater la pauvreté et le caractère lacunaire des études sur le sujet de l'évaluation des politiques publiques. Au milieu de cette friche intellectuelle il sera d'autant plus utile de faire référence au séminaire 2009-2010 « méthodes d’évaluation des politiques publiques » (1) qui fournit de nombreuses analyses et perspectives et donne cette définition : « L’évaluation constitue une aide à la décision stratégique et opérationnelle, dans un processus d’apprentissage collectif qui donne du sens à l’action et favorise le changement, en vue d’une amélioration continue de l’action publique. »
Cette étude, comme tant d'autres, garde pourtant un angle mort : la question de la cohérence théorique du projet politique. Or c'est justement par ce point aveugle du discours idéologique sous-jacent que nous aborderons notre sujet avant de nous intéresser à une méthode d'évaluation des autres domaines et de tenter de synthétiser cette approche par un tableau. Tout ceci pour tenter de répondre à notre question principale : comment juger de la valeur d'une politique ?
Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité
Rationalité et irrationalité
Tout projet politique, et même chacune de ses composantes, se base sur une théorie, sur un discours qui lui donne sa substance et sa justification. Il existe ainsi une théorie du droit, de l'économie, de la société, une doctrine dominante ou officielle qui oriente, met en perspective et éclaire le sens de l'action publique. Même l'art de la guerre repose sur une doctrine militaire, des principes dont il faut en permanence vérifier la validité et c'est le génie de certains d'en adapter ou renouveler les formules.
La grande réforme de la pensée occidentale (qui fait suite à la Réforme religieuse dans le mouvement de Renaissance dès la découverte du Nouveau Monde, le retour humaniste aux textes antiques, la remise en cause de l’institution pontificale) est réalisée dans cette mue hors de la doctrine scolastique vers la rationalité et le pragmatisme. Pour illustrer cette métamorphose on peut reprendre l’exemple de la Royal
Society britannique dans son effort d'évolution culturelle : dans “sa volonté d'établir la vérité dans le domaine scientifique sans recourir à l'autorité et en se fondant exclusivement sur l’expérience. Bien que cette intention paraisse de nos jours évidente, ces fondements philosophiques s'écartent radicalement de ceux que l’on observait par exemple dans la scolastique, où la vérité scientifique était fondée sur la logique déductive en accord avec la divine providence et avec l'appui des autorités anciennes, comme Aristote.” (2)
A partir de ce moment la recherche de la vérité devient le centre de gravité, l’objet du discours scientifique. Ainsi tout discours mérite d'être méthodiquement analysé - et remis en cause par une controverse dès qu’un paradoxe ou un argument d’autorité apparaît - pour en vérifier la validité dans tel domaine d’application. “L’étude d’une controverse scientifique permet d’ouvrir la « boîte noire » que tend à devenir tout contenu scientifique une fois construit et accepté.” (3)
Or à notre époque on croit devoir réagir aussi vite que l'information est donnée dans les médias, sans véritablement étudier les problèmes et sans considération de leur complexité.
C'est comme cela que l'on alimente en fonds publics des banques privées en faillite sans réserve ni condition ni objectif, ni coordination, que l'on fait dix lois sécuritaires pour chaque chien écrasé, que l’on discute de la bonne mine et des manières avenantes de tel responsable au lieu de détailler ses propositions ou son bilan, etc.
Le problème - le vrai cette fois ci - c'est qu'en ignorant la complexité et en zappant le temps de l'analyse et du débat contradictoire on aboutit à des réponses immédiates inadaptées voir disproportionnées qui sont en fait un vrai danger dans des systèmes lourds a forte inertie.
D'autant plus que l'on endort la vigilance, on court-circuite par “le fait accompli” les cycle longs d'analyse et de réaction et que l'on oublie les rapports les plus sérieux au fond des tiroirs sous le faux prétexte et l'illusion dramatique que "le problème est déjà réglé" !
Et lorsque sous le coup d'une nouvelle urgence on ira chercher ces rapports, on s'empressera d'appliquer les solutions qu'ils préconisent alors que les causes et les contextes ne seront plus les mêmes...
L’abus médiatique de la vulgarisation des théories scientifiques en sciences humaines notamment (économie, droit, histoire, éducation, etc.) conduit à un véritable simplisme anti-scientifique qui devient, par effet de répétition et de propagande, discours dominant et doctrine officielle. L’application institutionnelle de ces principes tronqués et déformés, avec la complicité des élites (4), ne peut que dégrader une situation déjà précaire et critique.
Théorie et Praxis - Hypothèse et expérience
Le discours logique hérité des philosophes grecs est d'abord un dialogue, un débat libre et argumenté entre interlocuteurs. Il fait appel à des propositions dont il s’agit de démontrer la pertinence par un raisonnement appuyé sur des arguments et des exemples. La conclusion la plus cohérente est mise en valeur et peut servir de base à d’autres propositions, d’autres hypothèses qui viennent relancer et enrichir le débat.
Une proposition est considéré comme valable à deux conditions : la non-contradiction interne (si A est égal à B et B égal à C, dire que A n'est pas égal à C est une contradiction logique interne) ; et la non-contradiction externe lorsque votre démonstration entre en conflit avec l'observation de la réalité. On peut donner ici l'exemple de la réfutation antique des thèses de Zenon d'Elée, - par la marche - en attendant la réfutation conceptuelle moderne par les séries infinies.
Ensuite lorsque - grâce au dialogue - une thèse à été placée face à ses contradictions internes ou externes par une ou plusieurs démonstrations... a moins de prétendre ne pas pouvoir suivre ces démonstrations, il n’est plus possible de soutenir cette thèse comme valide et faire comme si de rien n’était. A ce moment l’orateur soumis à ses contradictions n'est plus considéré comme un interlocuteur sérieux mais tout juste un propagandiste mal intentionné, un sophiste.
Le dialogue est une belle chose mais ne saurait être une fin en soi. Il engage aussi la remise en cause dramatique des préjugés et fausses certitudes que les interlocuteurs colportent.
Dans le discours théorique, inscrit dans tout projet politique, il convient de rechercher ces propositions principales et secondaires, d’étudier la chaîne du raisonnement, de détailler les arguments et les exemples proposés, pour vérifier qu’il ne contredit pas la logique ou les faits vérifiables. Dans ce cas il faut le dénoncer comme absurde et dangereux s’il venait à être mis en oeuvre.
Si les propositions sont acceptées et le projet expérimenté : il faut poursuivre cet effort d’analyse. Observer si les mesures prises sont réellement celles qui ont été évoquées, si le protocole mis en place ne comporte pas de biais de telle façon que le résultat attendu corresponde en fait à d’autres causes que celles prétendues, si l’effet obtenu par les mesures mises en place n’ait pas un impact imprévu, à plus long terme contraire à l’effet désiré ou aboutissant à une situation pire que celle qu’on prétendait corriger. Ce qui rendrait inutile, nuisible et condamnable tout le projet.
Critères d’évaluation
Ce que l’on attend d’un discours politique c’est qu’il soit cohérent et qu’il offre des solutions pratiques, utiles à un problème, adaptées à une situation de crise donnée. L’objectif étant de maintenir ou d’améliorer le cycle global des ressources du système social. Mais avant que cet objectif pratique ne soit atteint il est nécessaire que le projet d’y parvenir soit en lui-même cohérent et réaliste et qu’il ait ainsi la moindre chance de succès, ou du moins de donner un espoir d’y parvenir même à travers des difficultés et quelques échecs éventuels qui serviront de leçons.
La difficulté qui persiste c’est que les postulats théoriques sont souvent camouflés, non-dits ou implicites dans un projet politique. Le discours rationnel est alors escamoté et la démarche logique inscrite en filigrane ou tronquée. Dans ce cas on ne sait plus quels sont les postulats, les paradigmes de référence sur lesquels repose le projet. La démarche scientifique ainsi escamotée rend impossible le débat et l’analyse théorique directe et il faut deviner quelle est la thèse prise en compte, la démonstration dont on tient à démontrer la validité, selon quel protocole clair l’expérience sociale sera conduite. Partant de là comment savoir quels résultats sont réellement attendus, dans quel délais pourra t’on les vérifier et dresser un bilan établissant les conditions de validité de l’hypothèse initiale ?
En fait dans les tentatives de tracer le contour de l’évaluation des politique publiques ce chapitre sur le débat théorique et la validité des postulats initiaux est occulté et une impasse critique est faite sur ce sujet fondamental.
A ce stade nous pouvons établir une synthèse sur la question des critères et des indicateurs de rationalité.
Il y a au moins trois séries de questions pertinentes a poser pour évaluer la qualité du discours politique :
1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet est-elle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont t’elles prises en compte et réfutables ?
2. le discours est-il réaliste ? 2.1 Entre t-il en contradiction externe avec des faits ? 2.2 prend t-il en compte des faits concrets, les dynamiques et circonstances de l’environnement ? 2.3 fait il réference à des expériences antérieures ? 2.4 envisage t’on l’effet de synergie entre les différents programmes et mesures envisagés ? 2.5 offre t’il une description des effets attendus et des conditions de validité a priori ? 2.6 existe t’il un bilan prévisionnel couts/résultats ? 2.7 a t’on conduit une analyse d’impact à court, moyen, long terme sur l'équilibre et les ressources du système et son environnement ?
3. le discours est-il méthodique dans le sens d’une méthodologie sérieuse et vérifiable ? 3.1 Est-ce qu’il existe un protocole d’application de référence ? 3.2 Met-il en oeuvre un processus expérimental a petite échelle avant d'être généralisé ? 3.3 Les observations faites a petite échelles sont-elles de bonne foi, publiées et vérifiables ? 3.4 offre t-on un agenda de mise en oeuvre et des bilans d’étape pour surveiller l’évolution des indicateurs, paramètres et opérer des corrections en cours d’application du programme ? 3.5 les conditions de validité définies à priori sont-elles réunies a posteriori ? 3.6 A t-on désigné une commission de supervision interdisciplinaire dont l’indépendance est garantie ?
Évaluation de la formation du consensus et niveau de légitimité
Conscience collective, persuasion et calomnie
Pour avoir une chance de voir le jour et d'être mis en oeuvre tout projet politique doit obtenir l’approbation tacite ou explicite de la part active et consciente d’une population concernée. Il ne suffit pas de présenter un programme flambant neuf et tiré à quatre épingles pour susciter une adhésion enthousiaste. Il demeure nécessaire de bénéficier de relais dans l’opinion et persuader un grand nombre de personne avant qu’un projet participe aux représentations collectives : qu’il soit identifié comme une alternative crédible, responsable et positive et qu’il devienne une opinion majoritaire.
Des scientifiques du Social Cognitive NetWork Academic Research Center (SCNARC) se sont penchés sur la propagation des idées politiques et arrivent à quelques pistes intéressantes :
“Si une idée est partagée par moins de 10 % des individus d'une société, il n'y aura pas de progrès visible de cette opinion à travers les 90% restants ou alors dans un temps infiniment long. Une fois que l'idée atteint le seuil des 10 % nous avons alors "une explosion" de l'idée au sein de la société.” (5)
C’est dans ce but, afin de contrôler les informations et censurer ou interrompre les discours jugés dangereux que tout pouvoir économique ou politique cherche à s’assurer la maîtrise des réseaux de communication et placer des “leaders d’opinion” dans les conférences, les tables rondes ou maisons d’édition. Ces agents journalistes, politiciens ou autres ont pour fonction d’occuper le terrain par un discours formalisé et convenu dont les éléments de langage ont été décrits et balisés par avance. Accessoirement ils auraient pour tache d’interrompre les démonstrations alternatives par des interventions intempestives, des critiques virulentes ou des calomnies afin de jeter le discrédit. J. B. Rousseau en a fait cette poésie
« Messieurs, disait un fameux délateur / Aux courtisans de Philippe, son maître : / Quelque grossier qu’un mensonge puisse être, / Ne craignez rien, calomniez toujours. / Quand l’accusé confondrait vos discours, /
La plaie est faite ; et, quoiqu’il en guérisse, / On en verra du moins la cicatrice. »
Consensus et démantèlement
Le fameux “consensus de Washington” peut servir de “cas d'école” tant il cristallise les paradoxes de notre époque où les médias et les États-nations se retrouvent placés sous le contrôle d’une poignée d’agents manipulateurs au service d’intérêt financiers et politiques.
La théorie de John Williamson (6) qui s’inspire des thèses monétaristes de l’Ecole de Chicago se base sur l’idée que les Etats subissent une crise économique et un déficit budgétaire du fait de dépenses non maîtrisées et met en cause l’incompétence générale des administrateurs, la redistribution fiscale, une administration pléthorique et corrompue, le poids des entreprises nationales et des services publics, etc.
Ce qui le dérange en particulier c’est l'interventionnisme économique par la maîtrise des droits de douane, du contrôle des changes, la fixation des prix et du taux légal d’intérêt. C’est ce qui bloque selon lui tout l’avantage qu’il peut être retiré de la liberté commerciale, de la libre circulation des capitaux, de la fluctuation des taux d’intérêt et de la privatisation du domaine public.
Les avantages économiques et fiscaux qu’il envisage et laisse miroiter de ces réformes audacieuses sont tels que la Banque mondiale et le FMI ne jurent plus que par ce programme. Ces institutions soumettent désormais leur soutien financier et technique aux pays en difficultés à la condition prépondérante de l’application préalable et aveugle de ces mesures. C’est le point de départ du mouvement de “mondialisation”.
Ces institutions, pendant 20 ans sourdes aux controverses théoriques notamment celle de Cambridge démontrant le hiatus entre micro-économie et macro-économie, celles des John et James Galbraith, de Joseph Stiglitz ou des altermondialistes, se réveilleront peu à peu sous les coups de boutoir de la réalité. Celle d’une crise d’ampleur internationale causée par la déréglementation commerciale et financière et la paralysie des Etats liés par des traités absurdes. De toute urgence on appelle les Etats à intervenir pour restaurer “la confiance des marchés” et combler les pertes des agences financières privées. Agences qui, rappelons-le, étaient sensées assurer les fonctions d’auto-régulation ou “d’allocation optimale des ressources”. Celles-ci, ne pouvant plus espérer pouvoir honorer leurs créances pour le compte de richissimes clients du fait du ralentissement de l’économie réelle et de la proportion croissante de leurs débiteurs insolvables : elles s’approchent d’une banqueroute accélérée par une cascade en chaîne de leurs associées et par l’insolvabilité chronique et aggravée des Etats occidentaux.
Critères de consensus et de légitimité
Il y a dans ce cas du “consensus de Washington” tout ce qu’il faut éviter. Ce qu’il y a de moins consensuel, de moins légitime et de plus dangereux. Il s’agit de ce moment lorsqu’une clique de bureaucrates au ordre d’une oligarchie usurpe du pouvoir donc abuse de contrainte institutionnelle ; quelques auteurs ou officines de propagande dont on applique sans débat et sans réserve les propositions ; des critiques et des controverses qu’on élude et qu’on écarte sans ouvrir de débat ; des directeurs d’institutions à qui on laisse toute la liberté d’imposer leur conditions ; des Etats dont on exige une mise en “conformité” de leurs affaires intérieures sans condition, ni recours comme si une guerre était déclarée. In fine des populations qu’on laisse dans l’ignorance et devant le fait accompli car ni informées, ni consultées.
A contrario dans une société démocratique un consensus se construit par l'adhésion du plus grand nombre. Les critères de légitimité sont inscrits dans la doctrine de la souveraineté nationale et de la démocratie réelle :
1. un accés à l’information 1.1 liberté de presse, information indépendante et 1.2 système médiatique pluraliste offrant une information complète au public ;
2. un débat public, pluraliste et équilibré et mise en valeur des avantages et inconvénients de telle ou telle proposition;
3. une décision libre 3.1 le respect du droit international, notamment du droit des peuples a disposer d'eux-mêmes, de choisir sans ingérence et librement leur système politique et économique, et les principes de réciprocité et de coopération loyale dans leurs relations mutuelles.la soumission du ou des projets à un vote du pouvoir législatif et éventuellement référendaire ; 3.2 le droit de pétition et d’initiative référendaire pour un projet ou une réforme jugée nécessaire par l’opinion ; 3.3. la ratification des traités et des lois par le peuple.
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Évaluation du cadre administratif et niveau d’efficience
Après la phase de réflexion et l'émergence d’un consensus autour d’un choix politique vient le moment de la mise en oeuvre. Il s’agit toujours de “construire le référentiel de l’évaluation, en définissant les questions qui se posent et en retrouvant ou explicitant les objectifs initiaux”. Plus que jamais l’évaluation politique doit pouvoir s’appliquer au cadre administratif pour “offrir une aide à la décision stratégique et opérationnelle en vue d’une amélioration continue de l’action publique.” (1)
L’action politique orientée selon des objectifs spécifiques se trouve confrontée à plusieurs contraintes. Autour de ces objectifs ou missions publiques se mettent en place des organes chargées de gérer une stratégie propre en mobilisant des ressources afin créer une synergie permettant atteindre certains résultats attendus.
Exigences et objectifs
L’opinion publique émet un certain nombre d’exigences, à charge pour l’autorité publique d’y répondre selon ses compétences et ses moyens. Cependant l’initiative politique ne doit pas être ambitieuse au point de négliger les autres injonctions et objectifs simultanés d’une bonne administration.
L’exigence d’amélioration continue de l’action publique pose une question : comment évaluer une politique qui poserait en principe la réduction de compétence et du budget public ? On ne pourrait parler ici d’amélioration que si les services qui voient se réduire leurs ressources et leurs capacité d’intervention soient compensés par d’autres dispositifs non publics en mesure de répondre aux mêmes exigences. La concurrence entre services publics et non-publics met alors en cause la mission d’utilité publique et rend impossible de répondre à l’exigence commune ou d'amélioration de l’action politique. On peut dégager deux critères de base :
1. l’action ou la mesure politique correspond t’elle à l’exigence d’utilité commune ou est elle contraire à ce principe pour favoriser des intérêts particuliers ?
2. l’action ou la mesure prise réalise t’elle une amélioration continue de l’action publique ou serait-il plutot préférable de maintenir le dispositif antérieur ?
L’objectif principal de l’administration est de prendre en compte l’exigence du public, de s’informer sur les besoins et les ressources et de réduire par la mise en oeuvre des ressources disponibles l’écart constaté entre la situation critique et la situation de sécurité ou d’équilibre optimal projeté. L’évaluation de la stratégie administrative doit passer par l’analyse de l'efficacité à chaque étape de la réalisation de ces missions.
Saine administration ou bureaucratie
Sur le plan de l’organisation administrative il est possible d’établir un ordre de priorité entre les missions publiques. Il est aussi possible de les différencier selon une classification fonctionnelle : comme les missions de service public primordiales telles la santé publique, la sécurité alimentaire, le logement, l’éducation, etc. ; les missions de ressources concernant l’organisation économique par la mise en valeur du potentiel de développement, la fiscalité qui dépend directement de cette valorisation de l’activité humaine, technique, commerciale, financière, etc. ; les missions institutionnelles de sécurité concernant la défense nationale, la sécurité intérieure, la protection civile et maîtrise des risques, etc. ; les missions de relations internationales diplomatie et commerce extérieur selon le principe de réciprocité et de coopération ; et enfin une fonction essentielle mais souvent peu développée de coordination. Chaque action ou programme mis en oeuvre se doit d’intégrer le dispositif administratif sans causer d’interférence dans les autres programmes actifs mais au contraire de créer un effet de synergie qui démultiplie l’effet global de l’action publique. Un dispositif de veille doit également assurer une lutte permanente et rigoureuse contre les abus et la corruption.
Pour gérer cette complexité il est utile d’utiliser les outils de l’analyse systémique : constater que l’action publique consiste premièrement à contrôler, identifier, puis ensuite réguler les flux en entrée et sortie du système et sous-systèmes en stimulant par effet de levier les dynamismes favorables propres à chaque ensemble.
Il ne faut cependant pas négliger la question de l’équilibre optimal de l’organisation administrative. Un dispositif laxiste serait inutilement coûteux et sévèrement contesté pour son inefficience mais une administration tatillonne et formaliste étoufferait les meilleures initiatives et amènerait une paralysie progressive et un rejet populaire d’un système jugé oppressif. La troisieme dynastie d’Ur (-2100 av JC) donne l’exemple d’une bureaucratie tatillonne qui s'écroule sous le poids de sa propre gravité.
De même la question de la réactivité et de la diligence de l’organisation reste pertinente. Et pour l’application exécutive, des mesures les plus simples aux programmes ou plans les plus complexes, la question du temps de réponse à la fois de la monté des informations, de l’élaboration d’une réponse, de l’application de celle-ci et de l’évaluation de l’impact spécifique laisse entrevoir un progrès potentiel infini.
Structure et fonction
Pour mesurer la valeur d’une bonne politique au niveau de l’administration il faut peut être soulever une ambiguïté : est-on en train d’évaluer un programme spécifique ou l’organisation administrative en elle-même ? C’est une question essentielle : entre structure et fonction laquelle vient en premier ? L’administration en tant qu’organe permet de générer des processus et d’assurer une mission. Donc il est évident que l’amplitude et la pertinence de son action dépend de son organisation, de la qualité, formation initiale ou continue et recrutement des administrateurs, de sa compétence comme aptitude mais aussi cadre juridique et plus loin image et légitimité sociale. Mais de sa fonction dépend aussi sa structure organisationnelle puisqu’elle est aussi le fruit, la résultante d’une adaptation historique et sociologique qu’on ne peut pas négliger ou ignorer : une structure traditionnelle, des règlements ou des procédures fossilisés rendront d’autant plus difficile la mise en oeuvre d’un programme novateur. C’est a ce titre qu’il est aussi intéressant de mesurer la capacité de l’administration de s’adapter à sa fonction et d’améliorer sa capacité d’intervention.
La diversité des objectifs et fonctions de l’administration exige une analyse étroite, une évaluation poussée de sa capacité d’intervention, du dispositif organisationnel. Par ce biais on peut évaluer non plus seulement l’écart entre l’injonction politique qui fixe un objectif et les résultats atteints mais aussi la pertinence du dispositif au regard de sa capacité structurelle à remplir sa mission. Il ne suffit pas de demander au charpentier de réparer le toit et de se fier à sa bonne volonté pour achever les travaux dans les délais mais de contrôler qu’il dispose bien de la compétence technique spécifique, d’un contrat descriptif et chiffré, d’une garantie de recours responsable, d’un plan, d’un agenda, des outils et des moyens matériels concrets pour parvenir à ce résultat attendu.
Le premier point de contrôle organisationnel est celui du modèle conceptuel de l’organisation. L’organe administratif est t’il construit en forme de pyramide-forteresse ou de réseau-modulaire ? C’est à dire quels sont les éléments déterminants qui permettent de décrire son mode d’intervention le plus usuel. C’est décrire d’une façon factuelle les liens juridiques de subordination par rapport aux autres pouvoirs et autorités. Quel est le rapport d’une autorité administrative à une autre, au pouvoir législatif, au pouvoir judiciaire, aux exigences de la population ? Sera-t-elle un instrument fiable d’application du projet politique, d’une loi votée qu’elle doit synthétiser en ordonnance, décret d’application, circulaires, mesures d’ajustement et normes techniques, etc. ? Saura-t’elle conduire ses missions ordinaires de maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans le respect des droits politiques et civils, des autonomies régionales ou locales, des injonctions des autorités de tutelle, des contrôleurs de légalité et des juges en cas de recours ?
Nous venons de soulever plusieurs questions. La premiere serait l’évaluation du pouvoir d’ordonnance lui-même qui est le noyau dur de l’administration. On sait que le régime d’ordonnance est la base des systèmes dictatoriaux : il est une puissance arbitraire, d’oppression potentielle extrêmement vive qui mérite d’être sévèrement limitée et soumis au contrôle impératif des autres pouvoirs sous peine de n’être qu’une source de tyrannie. Cette capacité d’action publique ne devrait servir qu’aux fins d’utilité publique et ne servir qu’en cas de situation critique, comme mesure d’interdiction ou de garde-fou contre un danger imminent et réel ou manoeuvre d’évitement de situation critique en tant que disposition normative. Deuxièmement ce pouvoir d’ordonnance et de réglementation doit pouvoir être motivé sur la base d’une expertise du risque. C’est à dire qu’une décision administrative doit se baser et trouver une motivation dans un rapport d’expertise technique comportant une analyse à la fois des besoins réels de la population, du résultat à atteindre et les circonstances factuelles afin d’adaptation des mesures réglementaires et coercitives avec ce résultat optimal en minimisant toujours d’avantage les dommages collatéraux et les atteintes aux droits. Troisièmement, l’action publique doit réaliser pour atteindre ses objectifs une mobilisation optimale des ressources. Elle dispose de ses ressources propres, d’une capacité de mobilisation générale des ressources humaines et matérielles ainsi qu’une capacité de réquisition fiscale à la fois sur les ressources et les patrimoines des ressortissants ou par le biais de l’expropriation d’utilité publique indemnisée ou confiscatoire lorsque les circonstances l’imposent. Enfin l’administration pour assurer la permanence de l’Etat, la prévalence du principe d’utilité publique et la continuité de son action doit pouvoir adopter une structure modulaire à tous les niveaux de son domaine d’intervention, du national au régional et local. Cette structure en réseau n’est pas contradictoire avec les conditions d’une autonomie régionale et locale lorsque les liens de l’utilité publique, des missions et objectifs et la coopération des autorités régionales et locale sont requis par la loi. Ainsi le simple contrôle de légalité permet l’association des pouvoirs autonomes et la coordinations des moyens disponibles quand leur adhésion au projet politique mis en oeuvre est assurée en amont par leur participation aux dispositifs législatifs, ainsi que ceux de péréquation fiscale et de coordination administrative au niveau supérieur.
Il s’agit maintenant de transcrire ces notions et problématiques en critères d’évaluation et en indicateurs fiables et directement observables contribuants à l’excellence de l’action administrative.
Critères d’efficience administrative
L’évaluation de l’action publique est aussi une évaluation de la capacité de l’administration publique à répondre aux injonctions de l’opinion et à résoudre à terme les crises. Elle est par là autant une analyse de la capacité du dispositif administratif à réaliser ses missions d’ordre et de service public tant par ses compétences, son organisation et ses procédures qu’une analyse des programmes mis en oeuvre selon une optique pragmatique et selon son aptitude au contrôle et à la mobilisation optimum des ressources selon le critère prévalent d’utilité publique.
Comme nous le soulignions plus haut cette mise en oeuvre doit être transparente et non opaque selon des techniques fiables et vérifiables, avec un savoir faire qui vise l'excellence selon une économie des moyens pour une efficacité optimale et un niveau minimum de risque. La gestion du risque systémique nécessite un diagnostic organisationnel au niveau de la définition de la mission et de la convergence des visions et valeurs ; au niveau du réalisme de la planification par objectifs précis et mesurables ; au niveau de l'adaptabilité des structures et programmes ; au niveau de la gestion des ressources disponibles. L'organisation dispose-t'elle des ressources humaines, matérielles, financières, techniques adéquates pour atteindre les objectifs? Sont-elles utilisées à bon escient?
Nous tenterons de dégager ces critères d’efficience de l'administration publique selon quatre axes :
1. La conception juridique de l’Etat est-elle adaptée à sa mission de service public ? 1.1 Les principes d’utilité commune et d’institution du domaine public sont-ils clairement définis et respectés ? 1.2 La réglementation sur les prérogatives de puissance publique est elle déficiente du fait de la prédominance d’intérêts et privilèges particuliers ou abusive par faiblesse des moyens de recours disponible ?
2. La capacité d’organisation interne de l’administration et externe de la société est elle suffisante ? 2.1 La mobilisation des ressources est-elle planifiée, actualisée par des scénarios d’exercice, réaliste et reconnue ? 2.2 Le recrutement et la formation des administrateurs publics sont t-ils satisfaisants et permettent t-ils la stimulation de l’éducation publique de haut niveau en science humaine et scientifique ? 2.3 La fiscalité permet-elle de mobiliser les ressources financières utilement ?
3. Les programmes publics sont t-ils efficaces ? 3.1 l’administration permet elle à la fois la prise en compte des exigences de l’opinion et l’identification des problématiques ? 3.2 Les missions courantes de l’administration (sécurité, défense, fiscalité, etc.) sont elles assumées ? 3.3 Les programmes de services publics sont t-ils suffisamment développés et améliorés en fonction des besoins reconnus et des objectifs fixés ? 3.4 L’intervention dans les processus economiques et sociaux est telle satisfaisante ?
4. La fonction de supervision est elle active ? 4.1 La coordination des missions et des programmes permet-elle la synergie des moyens ? 4.2 La régulation des flux par le controle des ressources, l’arbitrage des priorités, la vérification des processus, la durée de latence entre prise en compte, expertise et réponse est elle optimale ? 4.3 Un programme de lutte contre la corruption et la mise en responsabilité des administrateurs sont-ils rigoureux et dissuasifs ? 4.4 La délégation des compétences est elle efficace, la participation des autorités subordonnées et des ayants-droits est t-elle satisfaisante, un contrôle de légalité est-il appliqué ? 4.5 La sûreté de fonctionnement (marge de sécurité et redondance du dispositif) ou la gestion du risque (évaluation globale) est-elle prise en compte et active ? 4.6 L’indépendance des enquetes publiques et des organismes d’évaluation est-elle respectée ? 4.7 Un dialogue de bonne foi avec les institutions et le public et le libre accès aux rapports d’expertise et aux documents publics sont t’ils garantis ?
Évaluation du cadre juridique et niveau de légalité
Privilège et réforme
Il est fréquent de sous-estimer le domaine juridique. Il est vrai qu'à notre époque l'inflation législative et des procédures judiciaires ne peut qu'apporter la confusion et une mauvaise image du droit. Depuis longtemps on appelle les juristes « les suppots de la chicane » et la réputation de mythomanes et de bavards inconséquents des avocats affairistes ou politiciens les précède de loin.
Toutefois il n'y a pas de bon chef d'Etat sans bon législateur. Toute société dispose d'un corpus juridique, de lois et de traditions qui exprime un système de représentation et de pratiques. Ces hommes soucieux du bien public disposent souvent d'une solide culture juridique qui leur donne le moyen technique de réaliser leurs projets.
Mais ce qui est plus intéressant c'est qu'il n'y a pas de renouvellement de la société sans renouvellement du droit. C'est par exemple le Code d'Hammurabi des Mésopotamiens du 3ieme millénaire av. J-C. On l'a vu dans l'empire de Qin c'est la nouvelle école de juristes qui impose une réorganisation drastique de la société au cours du Vieme siecle av. JC. L'Occident médiéval dispose du Code Justinien et du droit canon qui justifie l'accumulation patrimoniale héréditaire des féodaux et l'intolérance religieuse. Après la révolution française c'est le nouveau code civil et la théorie des obligations qui instaurent une société marchande et industrielle basée sur le crédit et la rente en opposition au système des chartes, corporations, compagnies, manufactures et autres privilèges de l’Ancien Régime.
Ce qui est contestable c'est que le droit soit l'outil de domination d'une minorité d'accapareurs. Un moyen qui leur permette de garantir et de perpétuer une organisation sociale qui favorise leurs intérêts. Ceux d'une classe d'érudits, de notables qui excellent dans l'utilisation des procédures et des discours plus ou moins spécieux dans la langue sibylline des tribunaux pour justifier la spoliation et la discrimination sociale. Rousseau le dénonce car une telle distorsion annule tout l'intérêt du contrat social : «au lieu de détruire l'égalité naturelle, le pacte fondamental substitue au contraire une égalité morale et légitime à ce que la nature avait pu mettre d'inégalité physique entre les hommes, et que, pouvant être inégaux en force ou en génie, ils deviennent tous égaux par convention et de droit.
Sous les mauvais gouvernements cette égalité n'est qu'apparente et illusoire, elle ne sert qu'à maintenir le pauvre dans sa misère et le riche dans son usurpation. Dans le fait les lois sont toujours utiles à ceux qui possèdent et nuisibles à ceux qui n'ont rien. » (7)
A contrario dire que le droit est pour les riches, c'est faire un mauvais procès car en vérité le droit n'est qu'un instrument ; le support neutre de représentations, un outil de formulation d'un statu quo particulier.
Il convient de relativiser la notion de droit puisque dans certaines sociétés, en Chine par exemple, « des règles existent mais le droit est considéré comme un anomalie. Les conflits devant être réglés par le calme et la collaboration plutôt que par la dispute. » (8)
Ceci dit si le droit doit être vu comme un outil neutre fixant les règles du jeu social, il faut aller plus loin. Qui fixe ces règles ? Sont-elles simples (« clair comme de l'eau de roche » disait Justinien), justes et utiles (selon la formule de Cicéron) ou sinon peuvent-elles être réévaluées et améliorées ?
Législateur et volonté populaire
Plusieurs doctrines s'affrontent pour désigner le législateur. Pour les royalistes ou les théoriciens du droit divin il s'agit d'attendre la venue d'un homme providentiel, pour les partisans de l'oligarchie la doctrine de la représentation permet aux députés et autres sénateurs de faire la loi « au nom du Peuple ». Pour Rousseau et les démocrates c'est le peuple qui doit choisir directement sa loi par le moyen des droits politiques arrachés au despotisme ou à la barbarie (liberté d'expression et de pétition, initiative populaire, référendum, etc.). Ce qui n’est ratifié ou amendé par le peuple n'aura pas force de loi.
Une histoire amusante et certainement vraie, permet d' illustrer ce propos. Un jeune instituteur était attendu dans une localité isolée de l'ouest des États-unis. Les mauvais garçons de l'école s'étaient promis de rendre la vie impossible au « blanc-bec », de lui coller une bonne correction avant de le faire fuir le comté. Le premier jour de classe rendit ce projet impossible. Aux premières provocations, le professeur se retourne et pose une question : Voulez-vous donnez un règlement à cette classe ? Voulez vous donner la liste des choses qui y seront interdites et les punitions pour chacune ? Monsieur! Arriver en retard, Six coups de bâton ! Faire du bruit et déranger ses camarades, Huit coups de bâton ! Voler le déjeuner d'un camarade, Douze coups de bâton ! Etc. Il se met en place instantanément et spontanément un code de vie en commun, un code pénal démocratique dont les plus rebelles se font aussitôt les plus extrêmes et farouches défenseurs.
Qui sont ici les vrais législateurs ? Le jeune professeur qui se contente de poser la question décisive et de noter au tableau ce qu'il entend ? Les élèves qui en imposent le plus et qui parlent le plus fort ? Ou l'ensemble de la communauté scolaire, même la partie discrète qui se contente d'écouter et d'approuver en silence les règles, de voter à la main levée le nouveau règlement ?
Le rôle de ces législateurs - au niveau de l’institution législative, des relais politiques, syndicaux, associatifs ou de l’expression populaire par pétition et référendum - est de catalyser, de révéler des polarités naturelles, de clarifier ces notions diffuses de justice et d'utilité sociale. Il s'agit d'une création collective qui permette éventuellement de concilier à la fois l'autonomie et la responsabilité, l'ordre social, sous le signe du devoir, recherché par les conservateurs et la reconnaissance des droits individuels réclamés par les libéraux.
Critères de légalité
Le projet politique doit s’insérer dans le cadre juridique et légal existant. Pour parfaire cette intégration il n’est pas superflu de s’interroger sur la philosophie et l’histoire du droit, sur la nature de la norme légale, sur le dispositif juridique et l’organisation des services de justice sociale, civile, administrative ou pénale. Chaque réforme politique devrait contribuer à une amélioration de la perception et de l’application des principes fondamentaux de la légalité.
Au niveau de chaque projet ou programme politique une évaluation du rapport à la légalité et à la justice doit être opérée. Il ne s’agit pas simplement de renforcer l’effet coercitif d’une disposition nouvelle, d’une mesure légale afin d’en assurer le respect et l’efficacité, mais avant tout d’en estimer le rapport de cohérence avec tout un ensemble de valeurs sociales et une hiérarchie légitime des droits politiques. Ceci dans le but de réaliser à la fois l’autonomie et la liberté humaine mais aussi de garantir la pérennité de l’organisation sociale selon le principe prévalent d’utilité publique.
De facon classique on présente le droit en partant des notions les plus morales aux plus pratiques.
De la théorie du droit naturel à la jurisprudence ordinaire, de la souveraineté nationale aux droits de l’individu on a établit une classification didactique des normes. Est-il possible d’en analyser les principes juridiques pour mettre en perspective les points clés et les critères déterminants en vue de l’évaluation directe d’un dispositif ?
En introduction nous avions pris l’exemple de l’évaluation sur le plan de la légalité d’une mesure quelconque - c’est à dire la traduction en terme juridique d’un projet, programme politique - pour illustrer notre démarche. Reprenons-le pour fixer une première série de critères et voyons ensuite s’il n’est pas possible de poursuivre en affinant l’analyse.
1. La mesure est elle juste? 1.1 Est-elle équitable, conforme aux principes de la morale et du droit naturel, le sentiment de l'équité ou l'égalité de traitement des parties sont respectés. 1.2 légale, conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence 1.3 simplement opportune, soumise aux circonstances 1.4 crée un privilège, une dérogation au droit commun applicable et répond à l’exigence une categorie d’intérêt.
2. La mesure est elle acceptable ? 2.1 conforme au principe de la souveraineté nationale dans le cadre du droit des peuple à l’ indépendance et à la liberté de l’organisation politique 2.2 intégré aux principes juridiques internationaux de non-ingérence dans les affaires étrangères, réciprocité et coopération loyale 2.3 conforme au principe de l’utilité publique 2.4 respecte les droits politiques démocratiques 2.5 découle du fonctionnement régulier des institutions 2.6 ne crée pas d’interférence avec une autre institution ou disposition légale ou sinon assorti d’un dispositif de résolution des conflits de compétence et droit de recours ou d’arbitrage 2.8 prise en compte en temps utile par les institutions judiciaires, les magistrats et les administrateurs 2.9 assortie d’une sanction proportionnée en cas d’infraction 2.10 reconnue par sa clarté, sa facilité d’accès et acceptée par la société 2.11 ne cause pas de trouble grave à l’ordre public 2.12 contribue utilement au progrès des moeurs, des sciences et des arts. 2.13 la mesure prévoit un financement adapté pour sa mise en place et assure un fond de garantie en cas d’ouverture justifiée d’un droit d’indemnisation.
Tableau d’évaluation globale
A ce stade de notre reflexion nous pouvons déjà dessiner notre nouvelle grille d’analyse.
Ce tableau d’évaluation présente les quatre domaines principaux que nous venons de détailler.
| rationnalité* | consensus | efficience | légalité | Domaine | ||||
| cohérence * | R1* | information | C1 | conception | E1 | equité | L1 | |
| réalisme | R2 | débat | C2 | organisation | E2 | acceptabilité | L2 | |
| méthodologie | R3 | validation | C3 | programmation | E3 | |||
| supervision | E4 | |||||||
| R | C | E | L | notation et risque |
Par souci de concision chaque terme correspondent aux différents points que nous avons étudier. Ainsi le terme cohérence désigne - dans le domaine Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité - la premiere série de questions que nous avons posé. A savoir : 1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet est-elle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont t’elles prises en compte et réfutables ?
Il est posibble de noter ces questions de 1 à 5 selon la possibilité d'identifier un optimum que l'on qualifiera comme « excellent », une moyenne comme « moyen », un niveau zéro comme « nul » et deux niveau intermédiaires comme « bon » et « médiocre ».
La note moyenne a cette serie de question sera désignée comme la note du critère de cohérence
R1. La note globale du niveau de rationalité d’un programme ou mesure politique sera désignée par R.
La notation globale selon cette méthode sera inscrite sous la forme R/C/E/L.
Soit pour une évaluation quelconque par la notation 3/2/2/1.
Nous disposons ainsi d’une échelle d’évaluation qui ne demande qu’à être améliorée. A nous de tester cette méthode, analyser et noter les projets ou programmes politiques qui se présentent à notre conaissance pour vérifier qu’ils atteignent ou non la note requise d’un minimum de crédibilité et de pertinence.
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(1) « méthodes d’évaluation des politiques publiques » actes du séminaire 2009-2010. (publication 6 mai 2011) http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/method_eval_polit_publiq.pdf
( 2) http://fr.wikipedia.org/wiki/Royal_Society
(3) http://fr.wikipedia.org/wiki/Controverse
(4 ) La stricte soumission des élites à incompetence et aux conventions hiérarchiques abusives est en cause. L’obligation de réserve devrait se doubler d’un droit d'exprimer des réserves et opinions divergeantes dans cette situation aussi bien à l'académie que dans les cabinets. Ici un cadre pluraliste et interdisciplinaire est nécessaire.
(5) “Convaincre 10 % des gens suffit à faire basculer la majorité” Pierre Jean Duvivier Agoravox 28 juillet 2011
http://www.agoravox.fr/culture-loisirs/etonnant/article/convaincre-10-des-gens-suffit-a-98148(6) “What Should the World Bank Think about the Washington Consensus?” by John Williamson, Peterson Institute for International Economics http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=351
voir aussi Alain Faujas “Le démantelement progressif du consensus de Washington “ http://emile1111.kazeo.com/commentaires/le-demantelement-progressif-du-consensus-de-washington,a1847788.html
(7) Rousseau 1762 Du Contrat social
(8) Wikipedia « Histoire du droit » http://fr.wikipedia.org/wiki/Histoire_du_droit
